В 2017 году Верховным Судом РФ был опубликован «Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017).
После публикации указанного обзора прошло более 1,5 лет и появилось много других правовых позиций Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ, которые определяют практику применения законодательства РФ о контрактной системе.
В связи с этим Балтийским тендерным центром подготовлен настоящий обзор правовых позиций Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ по вопросам применения Закона № 44-ФЗ о контрактной системе за 2017-2019 гг..
В обзор входят наиболее значимые и интересные, на наш взгляд, правовые позиции.
1. Требование заказчика о сохранении действующей телефонной нумерации при проведении закупки на оказание услуг связи является правомерным (определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ № 304-КГ18-13295 от 22.11.2018 г. по делу № А27-21030/2017)
Верховный Суд Российской Федерации поставил точку в спорах между заказчиками и антимонопольными органами по вопросу правомерности установления требований в документации об аукционе на оказание услуг связи.
Общество обратилось в антимонопольный орган с жалобой на нарушение заказчиком –фондом медицинского страхования требований Закона № 44-ФЗ о контрактной системе при проведении электронного аукциона на оказание услуг по обеспечению функционирования «Горячей линии» контакт-центра в сфере обязательного медицинского страхования.
По результатам рассмотрения дела антимонопольным органом вынесено решение о признании фонда медицинского страхования нарушившим требования пункта 1 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе, которое выразилось в том, что аукционная документация содержит требования об оказании услуг по номеру 8-800-200-60-68, входящему в ресурс нумерации, выделенный публичному акционерному обществу «Ростелеком».
На основании указанного решения антимонопольным органом выдано предписание внести изменения в документацию спорного аукциона с продлением сроков подачи заявок.
Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, Фонд медицинского страхования обратился в арбитражный суд с заявлением, в котором просил признать данные ненормативные акты недействительными.
Решением арбитражного суда 1-й инстанции, оставленным без изменения постановлениями арбитражного апелляционного суда и арбитражного суда округа, в удовлетворении заявленного требования отказано.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации удовлетворила кассационную жалобу Фонда медицинского страхования и отменила принятые по делу судебные акты по следующим основаниям.
Пунктом 7 статьи 26 Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» (далее – Закон о связи) установлено, что оператор связи вправе передать выделенный ему ресурс нумерации или его часть другому оператору связи, владельцу сети связи специального назначения только с согласия федерального органа исполнительной власти в области связи.
В случае, если абонент принимает решение о сохранении своего абонентского номера при заключении нового договора об оказании услуг связи с другим оператором подвижной радиотелефонной связи, согласие федерального органа исполнительной власти в области связи на передачу абонентского номера указанному оператору связи на срок действия такого договора не требуется.
Согласно пункту 120 Правил оказания услуг телефонной связи, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 09.12.2015 № 1342 (далее – Правила оказания услуг телефонной связи) абонент, имеющий намерение сохранить абонентский номер при заключении с оператором-реципиентом нового договора об оказании услуг подвижной радиотелефонной связи, обращается к оператору-реципиенту либо третьему лицу, предусмотренному пунктом 13 настоящих Правил, с письменным заявлением о расторжении договора об оказании услуг подвижной радиотелефонной связи, заключенного с оператором-донором, и перенесении абонентского номера (далее – заявление о перенесении абонентского номера), и предъявляемыми документами, установленными разделом II Правил.
Перенесение абонентского номера осуществляется при соблюдении условий, приведенных в пункте 140 Правил оказания услуг телефонной связи.
В силу пункта 141 Правил оказания услуг телефонной связи несоблюдение указанных в пункте 140 условий, а также невозможность перенесения абонентского номера в случаях, указанных в пунктах 133 и 152 настоящих Правил, является основанием для отказа в перенесении абонентского номера. В иных случаях отказ в перенесении абонентского номера не допускается.
Перенесение абонентских номеров для целей их сохранения и использования абонентами-заказчиками, осуществляющими закупку товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также отдельными видами юридических лиц в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, осуществляется с учетом особенностей пункта 154 Правил оказания услуг телефонной связи.
Перечень сообщений и документов и сроки обмена сообщениями и документами между оператором-реципиентом и оператором-донором осуществляется через базу данных перенесенных абонентских номеров в соответствии с Требованиями к порядку организационно-технического взаимодействия операторов подвижной радиотелефонной связи при обеспечении перенесения абонентского номера, утвержденными Приказом Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 19.01.2016 № 3
Анализ названных положений позволяет сделать вывод о том, что при сохранении абонентом, в том числе абонентом-заказчиком, осуществляющим закупку товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, прежнего абонентского номера при заключении нового договора оказания услуг телефонной связи с новым оператором связи, сохраняемый абонентский номер не передается как номерная емкость от одного оператору к другому и не выбывает из состава ресурса нумерации такого оператора, а вносится в базу данных перенесенных абонентских номеров, при этом внесении данных не поставлено в зависимость от волеизъявления оператора связи, обладающего на момент проведения аукциона данным номером.
На основании изложенного следует, что исполнение требования технического задания документации электронного аукциона о сохранении действующей телефонной нумерации не является юридически либо технологически невозможным и ограничивающим право участников на участие в электронном аукционе на оказание услуг связи.
Таким образом, вопреки доводам антимонопольного органа и выводам судов трех инстанций, в действиях Фонда медицинского страхования при проведении электронного не содержится признаков нарушения пункта 1 части 1статьи 33 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе.
2. Соблюдение заказчиком обязательного претензионного порядка приостанавливает течение срока исковой давности по спорам об исполнении государственных и муниципальных контрактов (Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ № 05-ЭС18-8026 от 16.10.2018 г. по делу № А40-43937/2017)
Свою позицию Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации обосновала следующим.
Федеральным законом от 02.03.2016 № 47-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» обязательный претензионный порядок был введен для большинства гражданско-правовых споров.
С учетом положений части 5 статьи 4 АПК РФ до предъявления к ответчику иска о взыскании неустойки по контракту истец обязан направить ему претензию, стороны не вправе отказаться от претензионного порядка, который императивно предписан для них законодателем.
Следовательно, в период соблюдения обязательного претензионного порядка течение срока исковой давности по заявленному требованию в силу действующего законодательства приостанавливалось.
Как следует из разъяснений, изложенных в пункте 16 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.09.2015 № 43 «О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности» (далее – постановление № 43), согласно пункту 3 статьи 202 ГК РФ течение срока исковой давности приостанавливается, если стороны прибегли к несудебной процедуре разрешения спора, обращение к которой предусмотрено законом, в том числе к обязательному претензионному порядку (например, пункт 2 статьи 407 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации, статья 55 Федерального закона от 7 июля 2003 года N 126-ФЗ «О связи», пункт 1 статьи 16.1 Федерального закона от 25 апреля 2002 года № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств», пункт 1 статьи 12 Федерального закона от 30 июня 2003 года № 87-ФЗ «О транспортно-экспедиционной деятельности»). В этих случаях течение исковой давности приостанавливается на срок, установленный законом для проведения этой процедуры, а при отсутствии такого срока – на шесть месяцев со дня начала соответствующей процедуры.
Пункт 3 статьи 202 ГК РФ и пункт 16 постановления № 43 были истолкованы в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 06.06.2016 по делу № 301-ЭС16-537, которая заключила, что по смыслу пункта 3 статьи 202 ГК РФ соблюдение сторонами предусмотренного законом претензионного порядка в срок исковой давности не засчитывается, фактически продлевая его на этот период времени.
Из системного толкования пункта 3 статьи 202 ГК РФ и части 5 статьи 4 АПК РФ следует правило, в соответствии с которым течение срока исковой давности приостанавливается на срок фактического соблюдения претензионного порядка (с момента направления претензии до момента получения отказа в ее удовлетворении), непоступление ответа на претензию в течение 30 дней либо срока, установленного договором, приравнивается к отказу в удовлетворении претензии, поступившему на 30 день, либо в последний день срока, установленного договором. Таким образом, если ответ на претензию не поступил в течение 30 дней или срока, установленного договором, или поступил за их пределами, течение срока исковой давности приостанавливается на 30 дней либо на срок, установленный договором для ответа на претензию.
3. Сведения об адресах мест осуществления лицензируемого вида деятельности, указанные в лицензии, должны совпадать с местом оказания услуг, предусмотренным описанием объекта закупки, так как право на осуществление лицензируемого вида деятельности предоставляется лицу исключительно в отношении адресов, указанных в лицензии в качестве места осуществления такого вида деятельности (Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ № 301-КГ18-2640 от 10.08.2018 г. по делу № А29-2241/2017)
Решением антимонопольного органа была удовлетворена жалоба общества на действия аукционной комиссии администрации по допуску к участию в электронном аукционе на оказание медицинских услуг по проведению периодического медицинского осмотра сотрудников другого участника - ООО.
Основанием для принятия решения послужил вывод антимонопольного органа о том, что ООО для участия в электронном аукционе представлена недостоверная информация относительно его соответствия требованиям законодательства о лицензировании, в связи с чем аукционная комиссия обязана была отстранить данную организацию от участия в аукционе на любом этапе его проведения с учетом положений части 6.1 статьи 66 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе. По мнению управления, ООО документально не подтвердило возможность осуществления медицинской деятельности по проведению медицинских осмотров по адресу, установленному заказчиком в извещении о закупке, документации об электронном аукционе - Республика Коми, город Ухта, поскольку согласно представленной им в составе второй части заявки копии лицензии на осуществление медицинской деятельности, местом осуществления лицензируемого вида деятельности является Республика Коми, город Сыктывкар, улица Первомайская, дом 78/1; сведений о возможности осуществления лицензируемого вида деятельности на иной территории лицензия не содержит.
Не согласившись с данным решением антимонопольного органа, администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Удовлетворяя заявленное требование суды указали, что вторая часть заявки ООО не противоречит требованиям аукционной документации, обязанность по представлению лицензии на осуществление медицинской деятельности (в том числе с правом проведения медицинских осмотров (предварительным, периодическим) исполнена, а отсутствие в представленной лицензии указания на место осуществления деятельности - город Ухта, не противоречит требованиям аукционной документации и не исключает возможность участия в аукционе, в том числе возможность осуществления в дальнейшем деятельности в городе Ухте посредством переоформления лицензии (дополнение адреса места осуществления лицензируемого вида деятельности) либо привлечения соисполнителей (предусмотрено документацией об электронном аукционе).
По мнению Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации, судами трех инстанций при рассмотрении настоящего дела не учтено следующее.
Правовая основа лицензирующей медицинской деятельности определена Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Закон о лицензировании) и Положением о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения на территории инновационного центра «Сколково»), утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 № 291 (далее - Положение о лицензировании медицинской деятельности), которыми предусмотрен порядок лицензирования медицинской деятельности и лицензионные требования.
В Законе о лицензировании предусмотрено требование о необходимости включения в лицензию сведений об адресах мест осуществления лицензируемого вида деятельности (пункты 2, 3 части 1 статьи 15).
В силу пункта 8 статьи 3 Закона о лицензировании местом осуществления отдельного вида деятельности, подлежащего лицензированию (далее - место осуществления лицензируемого вида деятельности) является объект (помещение, здание, сооружение, иной объект), который предназначен для осуществления лицензируемого вида деятельности и (или) используется при его осуществлении, соответствует лицензионным требованиям, принадлежит соискателю лицензии или лицензиату на праве собственности либо ином законном основании, имеет почтовый адрес или другие позволяющие идентифицировать объект данные. Место осуществления лицензируемого вида деятельности может совпадать с местом нахождения соискателя лицензии или лицензиата.
Законом о лицензировании предусмотрена возможность переоформления лицензии в случае изменения адреса места осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности (часть 1 статьи 18).
Указанное положение законодательства означает, что получив лицензию, лицензиат не обязан ее получать вновь при изменении места осуществления деятельности.
Вместе с тем, данным Законом предусмотрено условие о том, что до переоформления лицензии в случаях, предусмотренных частью 1 данной статьи, лицензиат вправе осуществлять лицензируемый вид деятельности, за исключением его осуществления по адресу, не указанному в лицензии (часть 2 статьи 18).
В соответствии с частью 7 статьи 18 Закона о лицензировании при намерении лицензиата осуществлять лицензируемый вид деятельности по адресу места его осуществления, не указанному в лицензии, в заявлении о переоформлении лицензии указываются этот адрес и сведения, подтверждающие соответствие лицензиата лицензионным требованиям при осуществлении лицензируемого вида деятельности по этому адресу. Перечень таких сведений устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности.
Из совокупности приведенных положений статьи 18 Закона о лицензировании следует установление законодателем запрета на осуществление лицензируемого вида деятельности по адресу, не указанному в лицензии, до того момента, как будет переоформлена лицензия.
Такой запрет установлен в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, возможность нанесения которых связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями этой деятельности, а также обусловлен установлением законодательством специальных требований к отдельным местам осуществления деятельности, в соблюдении которых лицензирующие органы должны иметь возможность удостовериться.
Таким образом, право на осуществление лицензируемого вида деятельности предоставляется лицу исключительно в отношении адресов, указанных в лицензии в качестве места осуществления соответствующего вида деятельности. Осуществление деятельности по адресу, не указанному в лицензии, может повлечь привлечение к административной ответственности, предусмотренной статьей 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Материалами дела подтверждается и судами установлено, что ООО в составе заявки представило лицензию, согласно которой местом нахождения и осуществления лицензируемого вида деятельности является город Сыктывкар. Переоформление лицензии в целях осуществления медицинской деятельности по иному адресу (г.Ухта) на момент рассмотрения комиссией заказчика вторых частей заявок участников электронного аукциона данной организацией не произведено.
Учитывая изложенное, выводы судов о том, что отсутствие в представленной лицензии указания на место осуществления деятельности - город Ухта не исключает возможность осуществления в дальнейшем деятельности в данном городе посредством переоформления лицензии (дополнение адреса места осуществления лицензируемого вида деятельности), являются неправомерными и противоречат требованиям Закона о лицензировании.
Судами не принято во внимание, что переоформление лицензии осуществляется в сроки, определенные в статье 18 Закона о лицензировании, которые могут превышать срок оказания услуг, предусмотренный контрактом (в данном случае документацией о закупке установлен срок оказания услуг – в течение 20 календарных дней со дня заключения контракта).
В силу пункта 2 части 5 статьи 66 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе вторая часть заявки на участие в электронном аукционе должна содержать наряду с прочим, документы, подтверждающие соответствие участника такого аукциона требованиям, установленным пунктом 1 части 1, частями 2 и 2.1 статьи 31 (при наличии таких требований) настоящего Федерального закона, или копии этих документов, а также декларацию о соответствии участника такого аукциона требованиям, установленным пунктами 3 - 9 части 1 статьи 31 настоящего Федерального закона.
В случае установления недостоверности информации, содержащейся в документах, представленных участником электронного аукциона в соответствии с частями 3 и 5 настоящей статьи, аукционная комиссия обязана отстранить такого участника от участия в аукционе на любом этапе его проведения (часть 6.1 статьи 66 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе).
Учитывая, что в составе второй части заявки на участие в закупке ООО представило лицензию на осуществление медицинской деятельности, согласно приложению 1 к которой место осуществления лицензируемого вида деятельности, в том числе при проведении медицинских осмотров (предварительных, периодических), определено в городе Сыктывкаре, в то время как местом оказания услуг в соответствии с информационной картой является город Ухта, Судебная коллегии полагает правомерными выводы антимонопольного органа о непредставлении данной организацией документов, подтверждающих ее соответствие требованиям законодательства о лицензировании и требованиям, установленным пунктом 1 части 1 статьи 31 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе, что являлось основанием для отстранения аукционной комиссией такого участника от участия в электронном аукционе.
Кроме того, частью 1 статьи 31 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе установлены требования к участникам закупки, а не к соисполнителям, возможность привлечения соисполнителя определяется на стадии исполнения контракта, в связи с чем выводы судов о последующем возможном привлечении соисполнителей оказываемых услуг не подтверждают соответствие заявки ООО требованиям аукционной документации и возможность его участия в аукционе.
С учетом изложенного, у судов отсутствовали правовые основания для признания решения антимонопольного органа в оспоренной части незаконным.
4. Если обязательства по контракту в целом исполнены, то применение двух видов неустойки – пени за просрочку исполнения обязательств и штрафа за неисполнение обязательства в целом, по отношению к поставщику (подрядчику, исполнителю) является незаконным (Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ № 310-ЭС18-13489 от 20 декабря 2018 г. по делу № А08-2558/2017)
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации не согласилась с позицией нижестоящих судов по вопросу возможности взыскания как штрафа, так и пеней при нарушении условий государственного контракта исполнителем.
Как следует из судебных актов и материалов дела, по условиям государственного контракта медицинский центр (исполнитель) обязался оказывать фонду (заказчику) в 2015 году услуги по санаторно-курортному лечению граждан, предоставив 20 путевок не позднее чем за 23 дня до начала заезда. Дата начала первого заезда установлена 29.04.2015.
По условиям контракта (пункт 6.7) за ненадлежащее исполнение медицинским центром обязательств, предусмотренных контрактом, за исключением просрочки исполнения исполнителем обязательств, предусмотренных контрактом, исполнитель выплачивает заказчику штраф в размере десяти процентов цены контракта.
Путевки поступили в распоряжение фонда 08.04.2015, то есть с двухдневной просрочкой. Данное нарушение фонд квалифицировал как ненадлежащее исполнение обязательств и потребовал у медицинского центра выплатить указанный в пункте 6.7 контракта штраф.
Медицинский центр требование фонда не исполнил, что явилось поводом для обращения в суд с иском по настоящему делу.
Услуги по санаторно-курортному лечению граждан медицинский центр оказал. Государственный контракт исполнен, в том числе в отношении первого заезда.
Решением арбитражного суда 1-й инстанции, оставленным без изменения постановлениями апелляционного и окружного судов соответственно, иск удовлетворен в части взыскания как пеней, так и штрафа по госконтракту.
Суды руководствовались статьями 329, 330 Гражданского кодекса Российской Федерации, частями 4 - 6 статьи 34 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе, условиями контракта, а также приняли во внимание пункт 36 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017 (далее – обзор судебной практики).
Удовлетворяя кассационную жалобу исполнителя госконтракта и отменяя обжалуемые судебные акты нижестоящих судов, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ указала следующее.
Из части 8 статьи 34 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе следует, что штраф применяется к исполнителю услуг за неисполнение или ненадлежащее исполнение им обязательств, предусмотренных контрактом, за исключением просрочки исполнения исполнителем предусмотренных контрактом обязательств.
За просрочку исполнения обязательства, предусмотренного контрактом, исполнитель подвергается ответственности в виде пени, исчисляемой от объема неисполненных обязательств и периода просрочки (часть 7 статьи 34 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе).
Обязательство по предоставлению путевок носило для исполнителя срочный характер, что следует из условий государственного контракта. Факт просрочки исполнения этого обязательства медицинский центр не оспаривал. В силу закона и условий договора, которые по существу дублировали нормативные предписания, установленные в частях 6-8 статьи 34 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе, просрочка исполнения обязательства не являлась основанием для взыскания штрафа, так как для этого вида нарушения установлен специальный вид ответственности – пеня.
Условия государственного контракта и перечисленные правовые нормы однозначно указывают на то, что за просрочку исполнения обязательств штраф не начисляется.
Не имеется оснований и для вывода о том, что условиями договора или нормами закона неустойка за просрочку в предоставлении путевок сочетается в виде штрафа и пени за одно нарушение.
В пункте 36 Обзора судебной практики, на который сослались суды, рассмотрен пример применения двух видов ответственности за два нарушения: за просрочку исполнения обязательств и за неисполнение обязательства в целом. В рассматриваемом деле нарушений государственного контракта, помимо просрочки предоставления путевок, не установлено. Обязательства по государственному контракту исполнены: услуги по санаторно-курортному лечению исполнителем оказаны, а заказчиком приняты и оплачены. Контракт расторгнут по соглашению сторон в отношении объема услуг, не оказанных медицинским центром по независящим от него обстоятельствам. Следовательно, вывод судов о возможном взыскании как штрафа, так и пени применительно к установленным обстоятельствам дела неправомерен, а ссылка на Обзор судебной практики несостоятельна.
В данном случае при доказанности факта нарушения исполнителем обязательств по государственному контракту арбитражному суду следовало самостоятельно квалифицировать допущенное нарушение; установить правильный вид неустойки, соответствующий нарушению; выяснить, подлежит ли взысканию в этом случае пеня; при допустимости взыскания пени определить ее размер (в пределах цены иска).
5. При оказании услуг по дератизации и дезинсекции аукционная документация должна содержать требование о наличии у участника аукциона лицензии на осуществление медицинской деятельности по дезинфектологии (Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ № 310-КГ17-14344 от 12.01.2018 г. по делу № А23-840/2016)
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что деятельность по проведению дезинфекционных, дезинсекционных, дератизационных работ в соответствии с Федеральным законом от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее – Закон об основах охраны здоровья граждан, Закон № 323-ФЗ), должна рассматриваться как деятельность в области охраны здоровья граждан и медицинская деятельность, а также как санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия в значении, данном в Федеральном законе от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, Закон № 52-ФЗ). В связи с этим указанная медицинская деятельность в соответствии с Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее - Закон № 99-ФЗ) подлежит лицензированию в целях осуществления обязательного контроля за качеством и безопасностью выполнения работ по дезинфектологии со стороны государственных органов.
Свою позицию Верховный Суд РФ обосновал следующим.
Исходя из принципов, закрепленных в статье 41 Конституции Российской Федерации и статье 4 Закона об основах здоровья граждан, гражданам гарантируется обеспечение их прав в сфере охраны здоровья, доступность и качество при оказании медицинской помощи.
В соответствии со статьей 2 Закон № 323-ФЗ под охраной здоровья граждан понимается система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического) характера, осуществляемого в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи.
Таким образом, проведение мероприятий санитарно-противоэпидемического (профилактического) характера является составной частью комплекса мероприятий, обеспечивающих охрану здоровья граждан, и включает в себя организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию (статья 1 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения)
Так, в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия (пункт 1 статьи 29 Закона № 52-ФЗ).
Данные мероприятия выполняются как в рамках осуществления медицинской деятельности, так и в рамках иных мероприятий, не относящихся к медицинской деятельности, таких как санитарная охрана территорий, ограничительные мероприятия (карантин), производственный контроль, гигиеническое воспитание и обучение.
Согласно пункту 46 статьи 12 Закона № 99-ФЗ медицинская деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково») подлежит лицензированию.
В силу пункта 3 Положения о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации № 291 от 16.04.2012 (далее – Положение о лицензировании), медицинскую деятельность составляют работы (услуги) по перечню согласно приложению, которые выполняются, том числе, при проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в рамках оказания медицинской помощи. Требования к организации и выполнению указанных работ (услуг) в целях лицензирования устанавливаются Министерством здравоохранения Российской Федерации.
В частности, в Перечень работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность, включены работы (услуги) по дезинфектологии, состоящие из работ по дезинфекции, дезинсекции и дератизации.
В соответствии с общепринятой терминологией дезинфекция включает в себя работы по удалению или уничтожению возбудителей инфекционных (паразитарных) болезней в (на) объектах окружающей среды; дезинсекция – уничтожение членистоногих и клещей, являющихся переносчиками возбудителей инфекционных (паразитарных) болезней, а также других насекомых, мешающих труду и отдыху людей, а дератизация – уничтожение грызунов, носителей возбудителей инфекционных (паразитарных) болезней в (на) объектах окружающей среды.
Следовательно, указанные понятия рассматриваются как один из способов предотвращения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и составляют терминологическую основу Санитарно-эпидемиологических Правил СП 3.5.1378-03 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации и осуществлению дезинфекционной деятельности» СП 3.5.1378-03, утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 09.06.2003 № 131 (далее – СП 3.5.1378-03) и отнесенных к группе 3.5 «Дезинфектология».
В этой связи следует признать ошибочным утверждение нижестоящих судов о том, что работу (услуги) по дезинфектологии подлежат лицензированию только в случае их организации и выполнения при оказании медицинской помощи.
Медицинская помощь – это комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и предоставление медицинских услуг, и должен рассматриваться в системной связи с проведением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.
Дезинфекционная деятельность осуществляется специально обученным персоналом организации, осуществляющей дезинфекционную деятельность, в строгом соответствии с требованиями, установленными СП 3.5.1378-03 и предусматривающими соблюдение условий хранения, транспортировки, приготовления рабочих растворов, химических и биологических средств, допущенных к применению и не оказывающих неблагоприятного воздействия на человека.
В связи с тем, что дезинфекционные, дезинсекционные, дератизационные работы (в комплексе или отдельности) не выполняются по отношению к пациенту, они не являются медицинским вмешательством, и, соответственно, медицинской услугой и медицинской помощью, но являясь санитарно-противоэпидемическими (профилактическими) мероприятиями, включены в понятие «медицинская деятельность».
При таких обстоятельствах дезинфекционные, дезинсекционные, дератизационные работы требуют наличия у участника закупки лицензии на осуществление медицинской деятельности по дезинфектологии.
6. Оператор электронной площадки, как технический исполнитель электронного аукциона, не вправе оценивать характер допущенного его участником в заявке нарушения, и при размещении аукционной комиссией на электронной площадке третьего по счету решения об отклонении заявки согласно части 27 статьи 44 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе, обязан перечислить обеспечение заявки заказчику (Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ № 305-ЭС18-16908 от 21.01.2019 г. по делу № А40-185774/2017)
Свою позицию Верховный Суд Российской Федерации обосновал следующим.
Согласно частям 1, 3 статьи 39 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе для определения поставщиков (за исключением осуществления закупки у единственного поставщика) заказчик создает комиссию по осуществлению закупок (аукционную комиссию).
В соответствии со статьей 24 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе одним из конкурентных способов определения поставщиков является электронный аукцион, при котором победителем признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта.
Из частей 1, 4 статьи 59 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе следует, что проведение электронного аукциона обеспечивается на электронной площадке (сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет") ее оператором – юридическим лицом, владеющим электронной площадкой, необходимыми для ее функционирования программно-аппаратными средствами и обеспечивающим проведение таких аукционов в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.
Как следует из положений статей 60 – 69 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе, регулирующих полномочия аукционной комиссии и оператора электронной площадки, а также порядок взаимодействия между ними, проведение электронного аукциона функционально разделено на техническую и оценочную часть, при этом оператор электронной площадки отвечает за первую, а аукционная комиссия – за вторую. Оператор электронной площадки владеет данными об участниках торгов, но не имеет права их оценивать. Аукционная комиссия вправе оценить данные об участниках, но не располагает ими вплоть до определения лучшего ценового предложения. Такое разделение наряду с иными механизмами (как, например, использование формализованного автоматического процесса торгов, минимизирующего субъективный фактор в принятии решения) позволяет выявлять лучшие условия поставок товаров, чем достигается реализация принципа обеспечения развития конкуренции (статья 8 Закона о контрактной системе).
Правила проведения электронного аукциона предусматривают одновременное предоставление участниками аукциона заявок, состоящих из двух частей (двух электронных документов, подаваемых одновременно), первая из которых содержит информацию о поставляемом товаре и согласии участника поставить этот товар, а вторая – о самом участнике (части 1 – 6, 8 статьи 66 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе).
Кроме того, участник электронного аукциона обязан в обеспечение своей заявки внести денежные средства на свой лицевой счет на счете оператора электронной площадки в банке (части 2, 8, 9 статьи 44 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе), а оператор – заблокировать их (часть 18 статьи 44 того же закона).
Как следует из части 24 статьи 44, а также части 8 статьи 69 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе, прекращение блокирования осуществляется оператором электронной площадки, однако это техническая по существу операция является прямым следствием решения аукционной комиссии по результатам рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе, которая обладает такими полномочиями в силу части 1, 3 статьи 67, части 1, 2 статьи 69 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе. Решение аукционной комиссии излагается в протоколе подведения итогов и размещается на электронной площадке и в единой информационной системе. В протоколе помимо прочего отражаются мотивированные выводы комиссии о соответствии или о несоответствии заявок на участие в таком аукционе требованиям, установленным документацией о нем.
По тем же основаниям размещение аукционной комиссией на электронной площадке третьего по счету в течение одного квартала решения о несоответствии второй части заявки на участие в электронном аукционе, поданной одним и тем же участником такого аукциона, наряду с отсутствием сведений об обжаловании участником аукциона такого решения, безальтернативно обязывает оператора электронной площадки перечислить заказчику денежные средства, внесенные этим участником в качестве обеспечения последней заявки (часть 27 статьи 44 Закона№ 44-ФЗ о контрактной системе).
В связи с изложенным общество "Сбербанк-АСТ" как технический исполнитель мероприятий электронного аукциона при размещении аукционной комиссией на электронной площадке третьего по счету решения, формально подпадающего под признаки части 27 статьи 44 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе, было обязано в соответствии с диспозицией этой нормы перечислить денежные средства заказчику, что и было им сделано. Следовательно, оснований для удовлетворения иска у судов не имелось. Обжалованные судебные акты отмене или изменения не подлежат.
Вопреки доводам заявителя, оператор электронной площадки не вправе оценивать характер допущенного нарушения, в том числе на предмет его однотипности и, как следствие, кратности. В то же время обстоятельства, на которые ссылалось общество, могут являться основанием для требования к заказчику о возврате полученных им денежных средств, поскольку санкция установлена законом в его интересах и денежные средства перечисляются ему. Такой подход соответствует пункту 31 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017.
7. Новизна заявленного к поставке товара не является конкретным показателем закупаемого товара и не требует отражения в первой части заявок (Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ № 302-КГ17-6955 от 26.09.2017 г. по делу № А33-10842/2016)
По результатам рассмотрения жалобы на действия аукционной комиссии уполномоченного органа при проведении аукциона на право поставки изделий медицинского назначения для нужд краевых медицинских организаций и учреждений антимонопольным органом аукционная комиссия признана нарушившей требования части 3 статьи 67 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе в связи с допуском к участию в электронном аукционе участников закупки, у которых первые части заявок не соответствовали требованиям аукционной документации ввиду неотражения в них информации о новизне поставляемых товаров (отсутствия конкретного показателя качественной характеристики предлагаемого к поставке товара).
В целях устранения допущенных нарушений антимонопольным органом выдано предписание об устранении нарушений законодательства о контрактной системе, прав и законных интересов участников закупки путем повторного рассмотрения первых частей заявок участников закупки.
Уполномоченный орган обратился в арбитражный суд с заявлением о признании решения и предписания антимонопольного органа недействительными.
Решением арбитражного суда первой инстанции заявленные требования удовлетворены. Постановлением суда апелляционной инстанции, оставленным без изменения постановлением суда кассационной инстанции, решение суда первой инстанции отменено, в удовлетворении заявленных требований отказано.
Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации удовлетворена кассационная жалоба уполномоченного органа об отмене постановлений судов апелляционной и кассационной инстанции по следующим основаниям.
По мнению Верховного Суда Российской Федерации, судами апелляционной инстанции и округа не учтено следующее.
Из системного толкования положений Закона № 44-ФЗ о контрактной системе следует, что под конкретными показателями понимаются указываемые участником электронного аукциона в первой части заявки значения показателей, которые позволяют определить соответствие закупаемых товаров установленным заказчиком критериям в аукционной документации.
В соответствии с частью 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться правилами, предусмотренными этой частью. В их число входит требование о том, что в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости) (пункт 1 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе).
Также к их числу относится и требование, установленное пунктом 7 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗо контрактной системе, согласно которому поставляемый товар должен быть новым товаром (товаром, который не был в употреблении, в ремонте, в том числе который не был восстановлен, у которого не была осуществлена замена составных частей, не были восстановлены потребительские свойства) в случае, если иное не предусмотрено описанием объекта закупки.
Таким образом, из положений Закона № 44-ФЗ о контрактной системе следует, что поставляемый по контракту товар должен быть новым даже в отсутствие каких-либо указаний по данному вопросу в документации о закупке, напротив, обязательным является указание на то, что товар может быть не новым, если заказчик допускает такую возможность. Данное требование является нормой диспозитивного характера, что предполагает право заказчика в документации о закупке указать, что товар должен быть новым товаром, если он считает это целесообразным.
Исходя из требований ГОСТа Р 52239-2004 «Перчатки медицинские диагностические одноразовые. Часть 1. Спецификация на перчатки из каучукового латекса или раствора», медицинские диагностические перчатки являются одноразовыми, что в данном случае исключает поставку товара, не являющегося новым.
Таким образом, вышеприведенные положения Закона № 44-ФЗ о контрактной системе и документации об электронном аукционе позволяют сделать вывод о том, что новизна заявленного к поставке товара предполагается, не относится к конкретным показателям закупаемого товара и не требует отражения в первой части заявок (к качественным характеристикам товара не относится).
8. При ненадлежащем исполнении банком-гарантом обязанности по доведению до заказчика информации об изменении адреса представления требования по гарантиибанк не вправе ссылаться на несоответствие направленного заказчиком требования и приложенных к нему документов условиям банковской гарантии (Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ № 305-ЭС17-5496 от 03.11.2017 г. по делу № А40-85050/2016)
Гарантии по своей правовой природе представляют сделки, не зависимые от договора, заключенного между принципалом и бенефициаром. Гарант не связан таким договором, несмотря на то что ссылка на него включена в текст гарантии. Обязательство гаранта заключается в уплате им указанной в гарантии суммы при представлении письменного требования о платеже и документов, перечисленных в гарантии, которые по своим внешним признакам соответствуют ее условиям.
Разрешая возникший между сторонами спор о соответствии требования учреждения положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, Закона № 44-ФЗ о контрактной системе и условиям банковских гарантий, суды не учли следующего.
Требование бенефициара об уплате денежной суммы по банковской гарантии должно быть представлено гаранту в письменной форме с приложением указанных в гарантии документов. В требовании или в приложении к нему бенефициар должен указать, в чем состоит нарушение принципалом основного обязательства, в обеспечение которого выдана гарантия. Требование бенефициара должно быть представлено гаранту до окончания определенного в гарантии срока, на который она выдана (статья 374 ГК РФ).
Пунктом 7 банковских гарантий предусмотрено 5 рабочих дней для выплаты суммы банком по требованию бенефициара, а также указан адрес, по которому направляется требование с документами.
Как установлено судами, учреждение направило требование о выплате по обеим гарантиям с документами по адресу, в них указанному. В ходе рассмотрения дела банк не оспаривал, что требование им не получено в связи с изменением места нахождения, о чем бенефициар уведомлен не был.
Между тем неправомерное поведение гаранта не должно ставить его в более выгодное положение и создавать дополнительные возможности неисполнения обязательств по гарантии помимо предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации, учитывая, что предъявление бенефициаром требования после окончания определенного в гарантии срока, на который она выдана, может повлечь отказ гаранта в выплате.
Такие последствия определены Унифицированными правилами для гарантий по требованию, включая типовые формы (URDG 758) (Публикация Международной торговой палаты № 758). В частности, статьей 24 указанных Правил предусмотрено, что при несоблюдении гарантом положений о надлежащем уведомлении об отклонении требования (пункт «d») и сроках его направления (пункт «е») он лишается права ссылаться на то, что требование и любые связанные с ним документы не являются надлежащим требованием (пункт «f»).
Ненадлежащее исполнение банком-гарантом обязанности по доведению информации об изменении адреса представления требования по гарантии фактически направлено на уклонение от выплат по спорным банковским гарантиям и, по мнению судебной коллегии, должно влечь для банка те же негативные правовые последствия, что предусмотрены названными Унифицированными правилами – банк не вправе ссылаться на несоответствие направленного учреждением требования и приложенных к нему документов условиям банковской гарантии.
Между тем, согласившись с доводами банка о несоответствии документов условиям гарантии и сочтя направленные бенефициаром гаранту повторные требования новыми или самостоятельными требованиями, предъявленными по истечении срока действия гарантии, суды неправомерно отказали учреждению в удовлетворении иска.
9. Установление заказчиком в документации о закупке размера предоставления обеспечения заявок на участие в закупке и размера обеспечения исполнения контракта, выраженных в конкретных процентах от начальной (максимальной) цены контракта, а не в виде твёрдой денежной суммы соответствует требованиям законодательства РФ о контрактной системе (Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ № 305-КГ17-3351 от 03 августа 2017 г. по делу № А40-207745/2015)
Обоснование позиции Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации:
В силу части 14 статьи 44 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе размер обеспечения заявки должен составлять от одной второй процента до пяти процентов начальной (максимальной) цены контракта или, если при проведении аукционов начальная (максимальная) цена контракта не превышает три миллиона рублей, один процент начальной (максимальной) цены контракта.
Размер обеспечения исполнения контракта должен составлять от пяти до тридцати процентов начальной (максимальной) цены контракта, указанной в извещении об осуществлении закупки (часть 6 статьи 96 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе).
В рассматриваемом случае размер и порядок предоставления обеспечения заявок на участие в конкурсе установлен заказчиком в информационной карте конкурсной документации и составляет 5 процентов от начальной (максимальной) цены контракта.
Размер обеспечения исполнения контракта также установлен в информационной карте конкурсной документации и составляет 30 процентов от начальной (максимальной) цены контракта.
Поскольку положения Закона № 44-ФЗ о контрактной системе, в том числе пункты 10, 11 части 1 статьи 50, не содержат требования по указанию в конкурсной документации размера обеспечения в виде твердой денежной суммы, установление заказчиком в информационной карте конкурсной документации размера предоставления обеспечения заявок на участие в конкурсе и размера обеспечения исполнения контракта, выраженных в конкретных процентах от цены контракта, соответствует требованию правовой определенности и является достаточным для целей соблюдения требований законодательства о контрактной системе; такое определение размера обеспечения свидетельствует об установлении суммы обеспечения заявки на участие в конкурсе и обеспечения контракта в фиксированном размере и позволяет сторонам контракта однозначно определить сумму обеспечения путем умножения цены контракта на установленный процент.
Автор: Дон Виктор Викторович, директор Балтийского тендерного центра,
юрист-практик, эксперт в сфере закупок
тел.: +7 911 46 09 401 (c 09.00 до 18.00 (время мск - 1)), e-mail: dir@baltictender.ru
